Separazione delle carriere, perché il Quirinale non può fermare la riforma: i poteri del capo dello Stato

Al termine di una seduta fiume iniziata martedì scorso – ennesima forzatura procedurale, peraltro immotivata in assenza di ostruzionismo dell’opposizione – la Camera ieri ha approvato a maggioranza assoluta in seconda lettura il disegno di legge costituzionale in materia di ordinamento giurisdizionale, altrimenti detto sulla c.d. separazione delle carriere.

Una definizione, invero, impropria giacché dopo la riforma Cartabia del 2022 le carriere di giudici e pubblici ministeri sono già di fatto separate, dato che si può passare dall’una all’altra magistratura solo una volta entro dieci anni dalla prima assegnazione e cambiando sede. La riforma, piuttosto, duplica l’attuale Consiglio superiore della magistratura, prevedendone l’istituzione di due distinti: quello della magistratura giudicante e quello della magistratura requirente e trasferendo il giudizio sulla responsabilità disciplinare di entrambi i magistrati alla neo-istituita Alta Corte disciplinare, composta da quindici giudici: tre nominati dal presidente della Repubblica, tre estratti a sorte da un elenco compilato dal Parlamento in seduta comune e nove magistrati (sei giudici e tre pm) sempre estratti a sorte.

Poiché è certo che tale riforma sarà prossimamente approvata dal Senato sempre a maggioranza assoluta, è altrettanto certo che le opposizioni (ma forse anche la stessa maggioranza di governo) chiederanno su di essa il referendum costituzionale, che la nostra Costituzione non prevede solo nel caso in cui una revisione costituzionale sia approvata da una così ampia maggioranza parlamentare (i due terzi di ciascuna Camera) da lasciar ragionevolmente presumere che essa corrisponda alla volontà sovrana del popolo. Si sta però ponendo fin d’ora il problema se e quando il presidente della Repubblica possa rinviare alle Camere la riforma costituzionale, nel presupposto che essa violi il principio supremo dell’ordinamento costituzionale secondo cui tutte le cariche devono essere elettive anziché, come nel caso specifico, estratte a sorte. È opportuno, infatti, ricordare che il presidente della Repubblica può esercitare il potere di rinvio dei testi legislativi a lui sottoposti per la promulgazione non perché non li condivida politicamente ma nei soli casi di palese o manifesta incostituzionalità (così i presidenti Ciampi, Napolitano e Mattarella nei loro discorsi rispettivamente del 26 giugno 2003, 3 ottobre 2009 e, da ultimo, 15 novembre 2024).

Ma può il presidente della Repubblica esercitare tale potere di rinvio – espressamente previsto in Costituzione sulle leggi ordinarie, anche per quelle di revisione costituzionale? Può sostenere di trovarsi di fronte ad una riforma costituzionale “incostituzionale”, talmente lesiva dei principi supremi della Costituzione da esporlo, in caso di promulgazione, al reato di attentato alla Costituzione per il quale potrebbe essere messo in stato di accusa dinanzi alla Corte costituzionale? L’interrogativo non è ozioso, anche perché – c’è da scommetterci – si riproporrà, presto o tardi, quando il presidente della Repubblica si troverà a dover giudicare della riforma costituzionale sul c.d. premierato oppure sul disegno di legge ordinario sulla c.d. autonomia differenziata.

Restando sul tema delle leggi di revisione costituzionali, è evidente che in questo caso l’esercizio del potere di rinvio assume una particolare problematicità. Il Presidente, infatti, non ha di fronte una legge ordinaria approvata a maggioranza semplice dalle Camere, ma una legge di revisione costituzionale che: o è stata approvata dalle Camere a maggioranza dei due terzi; oppure è stata approvata a maggioranza assoluta e confermata dagli elettori (per referendum oppure, tacitamente, non richiedendolo). In tali casi, potrebbe mettersi contro la volontà delle Camere e/o del popolo? Su tale interrogativo i costituzionalisti si sono sempre confrontati, cercando di trovare un punto di equilibrio tra la necessità di salvaguardare il potere presidenziale di rinvio, quale strumento fondamentale di garanzia costituzionale, e l’opportunità di evitare il più possibile che il ricorso ad esso possa innescare uno scontro politico-istituzionale. Per questo si è cercato di circoscrivere tale potere, sia nel merito (ad esempio solo vizi procedurali e non di merito) sia nel quando (ad esempio, solo dopo la prima o la seconda deliberazione delle Camere, così da evitare un rinvio dopo un eventuale referendum).

Oggi, però, la normativa vigente prevede espressamente che il testo di revisione costituzionale approvato dalle Camere in seconda deliberazione debba essere trasmesso al Governo, e non al presidente della Repubblica (art. 1 legge n. 352/1970). Non è, dunque, possibile che il Presidente eserciti il suo potere di rinvio subito dopo tale seconda deliberazione allo scopo di impedire o ritardare l’eventuale referendum costituzionale. Se così è, tutto lascia presupporre che il presidente della Repubblica si troverà ad esercitare il proprio potere di promulgazione (o di rinvio) sulla revisione costituzionale del Csm in condizioni di estrema difficoltà politica poiché il testo sarà stato anche approvato dal corpo elettorale (se fosse stato bocciato, infatti, il problema ovviamente non si porrebbe), con la prospettiva – in caso di rinvio – di eventuali inediti e gravi conflitti, non desiderati e non desiderabili.

Se questo è lo scenario che si potrebbe prospettare, mi pare evidente che non si possa sovraccaricare il presidente della Repubblica del compito di opporsi ad una riforma costituzionale che, per quanto non condivisibile, non mi pare sollevi profili d’illegittimità così gravi e manifesti sui supremi principi costituzionali, in presenza dei quali, peraltro, il presidente della Repubblica, proprio in ragione delle difficoltà qui evidenziate, avrebbe certamente avuto modo d’intervenire in via riservata.