Paese sicuro, la formula magica per stracciare il diritto d’asilo

Nel diritto dell’Unione Europea il paese di origine di un richiedente asilo è considerato sicuro se si tratta di un “Paese per il quale – sulla base della situazione giuridica, dell’applicazione della legge all’interno di un sistema democratico e della situazione politica complessiva – si può dimostrare che non vi è generalmente e costantemente persecuzione (….) né tortura o trattamenti disumani o degradanti, né pericolo a causa di violenza indiscriminata in situazioni di conflitto armato interno o internazionale” (Direttiva 2013/32/UE, Allegato 1).

La nozione di paese di origine sicuro è stata introdotta come facoltà degli Stati allo scopo di dissuadere le persone provenienti da questi Paesi a chiedere asilo; la loro domanda viene comunque esaminata nel merito ma con procedure accelerate/di frontiera, ovvero con garanzie procedurali ridotte che autorizzano gli Stati in alcuni casi anche ad applicare misure di limitazione della libertà dei richiedenti nelle more dell’esame della loro domanda. Spetta al richiedente l’onere di provare che il suo paese, considerato in generale sicuro, non è affatto sicuro in relazione alla sua personale situazione. Il tempo concesso per impugnare il rigetto della domanda è molto limitato e non è previsto un effetto sospensivo ex lege dell’allontanamento dal territorio, anche se il giudice del ricorso può adottare un provvedimento di sospensiva.

La nozione di paese di origine sicuro è stata fortemente criticata per il rischio elevato che le domande di asilo siano esaminate in maniera non equa e che predomini un atteggiamento pregiudizialmente ostile al richiedente asilo. Ogni Paese UE può redarre la propria lista di paesi considerati di origine sicura, dando così luogo a macroscopiche e bizzarre differenze tra i diversi paesi dell’Unione. L’Italia, nello stilare la propria lista, ha inserito paesi che ben difficilmente possono essere considerati sicuri ai sensi del diritto dell’Unione; figurano infatti nel lungo elenco paesi come il Gambia, la Nigeria e la Tunisia.

Nel Gambia nonostante alcuni recenti miglioramenti intervenuti nel Paese, secondo i rapporti di Amnesty International il rispetto dei diritti fondamentali da parte del Governo rimane molto critica; la Nigeria rimane uno dei paesi più pericolosi al mondo nel quale le autorità governative sono accusate di “sparizioni forzate, tortura, detenzioni arbitrarie e gravi limitazioni alle libertà d’espressione e riunione pacifica. La libertà d’espressione degli organi d’informazione e dei giornalisti hanno dovuto fare i conti con le restrizioni alla libertà d’espressione imposte dalle autorità. Attivisti e manifestanti si sono visti limitare la loro libertà d’espressione e riunione pacifica” (Amnesty International, rapporto 2022).

La Tunisia rappresenta infine il caso più sconcertante trattandosi di un Paese che, come è noto, è scivolato in un regime autoritario nel quale le stesse garanzie proprie dello stato di diritto, a partire dalla divisione dei poteri, sono sospese. Si tratta di scelte, quelle del Governo italiano, che evidenziano quanto sia facile stravolgere la già incerta nozione di paese di origine sicuro violando il diritto europeo e piegando la procedura di asilo a fini esclusivamente politici. Chi scrive non nega che dalla Tunisia sia in atto una fuga di parte della popolazione, specie quella più giovane, per ragioni innanzitutto legate alla gravissima crisi economica che interessa il Paese, ma tale situazione andrebbe affrontata con gli strumenti di una politica estera adeguata e non comprimendo irragionevolmente il diritto d’asilo. D’altronde chi avesse cura di esaminare le “schede-paese” redatte dal Ministero degli Esteri relative ai cosiddetti paesi di origine sicura troverà conferma del fatto che le informazioni riportate nelle schede evidenziano l’insussistenza delle condizioni per considerare sicuri molti dei paesi che figurano nell’elenco.

La L.50/23 (la legge di conversione del cosiddetto “decreto Cutro”) introduce una nuova fattispecie di procedura “accelerata” per l’esame delle domande di protezione internazionale presentate direttamente alla frontiera, o nelle zone di transito, dai cittadini stranieri provenienti da Paesi di origine designato come sicuri. In tali casi la procedura accelerata potrà essere svolta direttamente alla frontiera o nelle zone di transito e prevede che il termine per la decisione sia di soli sette giorni decorrenti dalla ricezione della domanda, entro i quali la commissione territoriale deve adottare la decisione. Il richiedente che non abbia consegnato il “passaporto o altro documento equipollente” o che non abbia prestato “idonea garanzia finanziaria”, può essere trattenuto durante l’esame della domanda di protezione internazionale presentata alla frontiera, o nelle zone di transito, “al solo scopo di accertare il diritto ad entrare nel territorio dello Stato” (D.Lgs 142/2015 art. 6bis).

La previsione che autorizza tale procedura collegandola al possesso del passaporto da parte del richiedente potrebbe risultare legittima solo nell’ambito di un’interpretazione doverosamente restrittiva ovvero nel caso che il richiedente possegga effettivamente il passaporto e volutamente non lo consegni alle autorità, e non certo in caso di mancanza in sé del documento a causa delle condizioni della fuga e del viaggio. La quasi totalità dei richiedenti asilo, in Italia e altrove, oggi come in altri periodi storici, fugge con quel che ha e raramente dispone di/ha con sé documenti validi. Applicare una limitazione della libertà per tali motivi costituirebbe una misura abnorme, in quanto il trattenimento verrebbe così applicato per il solo fatto di essere un richiedente asilo, in violazione del diritto dell’Unione (nello specifico della Direttiva 2013/33/UE sull’accoglienza).

Analogo e ancor più evidente ragionamento vale per coloro che sono privi di mezzi: la “colpa” che sta alla base del trattenimento sarebbe quella di essere poveri. La stessa previsione di una procedura accelerata e di relativo trattenimento risulta non conforme al diritto dell’Unione se applicato con automatismo a tutti i richiedenti per la sola ragione di provenire da un paese di origine sicuro. Come ha correttamente evidenziato UNHCR in una nota tecnica al Governo inviata prima dell’emanazione della vigente L. 50/23, la procedura può essere applicata solo a quelle domande che “appaiano manifestamente infondate (ovvero chiaramente non riconducibili ai criteri per il riconoscimento della protezione internazionale o proposte con il solo fine di trarre in inganno le autorità)” e non dunque ad arbitrio dell’Amministrazione.

L’applicazione, caso per caso, della procedura accelerata e il trattenimento negli hotspot saranno sottoposti a controllo giurisdizionale? La legge lo prevede ma v’è motivo di dubitare che ciò accada realmente dal momento che l’Italia ha fatto largo ed indebito ricorso fino ad oggi a trattenimenti di fatto negli hotspot, del tutto illegali perché privi di alcuna base giuridica. Proprio in riferimento alla causa mossa da alcuni tunisini, trattenuti nell’hotspot di Lampedusa, e poi espulsi a fine 2017, la Corte europea dei diritti dell’uomo con la recentissima sentenza J.A. c. Italia del 30 marzo 2023, ric. n. 21329/18, ha condannato in via definitiva l’Italia per violazione dell’articolo 3 (divieto di trattamenti inumani o degradanti) della Convenzione europea dei diritti dell’uomo, dell’articolo 5 paragrafi 1, 2 e 4 (diritto alla libertà e alla sicurezza), e violazione dell’articolo 4 del Protocollo n. 4 addizionale alla Convenzione (divieto di espulsione collettiva degli stranieri).

Nel momento in cui scrivo questo articolo, il trattenimento nell’hotspot di Lampedusa continua ad avvenire senza alcun controllo giurisdizionale. La procedura accelerata e il trattenimento non possono essere mai applicate nei riguardi di richiedenti “portatrici di esigenze particolari” ovvero situazioni vulnerabili per le quali va applicata la procedura ordinaria esaminando la loro domanda con priorità. Se alcune situazioni vulnerabili sono evidenti (es: donne sole, malati, anziani, disabili), altre pure molto frequenti, come vittime di tortura e di grave violenza, richiedono per emergere tempi e contesti adeguati che sono del tutto incompatibili con l’approccio hotspot e con la irragionevole previsione dell’esame della domanda di asilo in sette giorni dall’arrivo, con la persona trattenuta senza che abbia avuto accesso ad un reale servizio psicologico e senza neppure che abbia ricevuto, come invece prevede la citata Direttiva 2023/32/UE “informazioni giuridiche e procedurali, comprendenti, come minimo, le informazioni sulla procedura con riguardo alla situazione particolare del richiedente” (art. 19 paragrafo 1).

Un obbligo non può essere certo assolto da una aleatoria distribuzione di materiale informativo, in quanto le informazioni devono essere specifiche rispetto alla situazione concreta del richiedente che deve poter conoscere ogni aspetto rilevante della procedura che lo riguarda. La previsione di un trattenimento di fatto, con elusione del controllo giurisdizionale ed attuato in modo generalizzato in strutture spesso geograficamente isolate nelle quali le persone rimangono prive di assistenza adeguata e con un sostanziale impedimento ad avere relazioni e contatti con l’esterno (rendendo in tal modo oltremodo difficile anche scegliere un legale di fiducia per impugnare il rigetto della domanda di asilo nel brevissimo termine di 15 giorni dalla notifica) e la stessa iper velocità (7 giorni) della procedura di esame della domanda, configurano nell’insieme un quadro profondamente preoccupante di compressione delle garanzie procedurali e dei diritti dei richiedenti asilo che richiama più le caratteristiche di una procedura sommaria che di una procedura accelerata.

Di fronte a ciò non posso che ricordare le profonde riflessioni avanzate già nel 2018 da Cecilia Corsi, docente di diritto pubblico all’Università di Firenze, purtroppo recentemente scomparsa, che nel commentare le normative allora introdotte in materia di immigrazione ci ricordava che “ il rischio è quello di una strisciante, silenziosa, ma pervasiva modifica del modo di percepire e disciplinare la libertà degli altri, una sorta di libertà “diversa”, sottratta in alcuni casi alle più elementari garanzie costituzionali e convenzionali, in fondo un’indebita trasformazione della nostra Costituzione e dei principi di uno stato di diritto” (in Osservatorio sulle fonti, n. 2/2018). Con la normativa introdotta dalla L. 50/23 questo grave rischio è sempre più evidente.